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Oggi vogliamo proporvi una singolare sentenza del Tar Lazio nei confronti di un Militare della Guardia di Finanza. Il Luogotenente in questione dopo aver chiesto il trasferimento a domanda nell’ ambito del Comando Regionale Lazio, si vedeva respingere l’istanza per esigenze organiche e di servizio”. Da quanto si evince dalla sentenza, il Militare, qualche mese dopo, veniva improvvisamente trasferito d’autorità presso un altro ente a lui non gradito. L’amministrazione motivava tale decisione con la dicitura: esigenze di servizio”. Secondo il militare, ciò avvenne in seguito ad un esposto anonimo del quale fu anche incaricato di condurre le indagini.
Dopo un attenta analisi dei fatti, il Tar ha dato ragione al Militare , annullando il trasferimento e condannando l’amministrazione al pagamento delle spese per 2.500,00€ oltre accessori come per legge. Di seguito la sentenza integrale:
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5804 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Omissis, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Pardo, Gianluca Fera, Alessandra Fancello, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Coccia – De Angelis – Pardo in Roma, piazza Adriana, 15;
contro
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comando Generale della Guardia di Finanza, Comando Provinciale Roma della Guardia di Finanza, Comando Interregionale della Guardia di Finanza, Comando Regionale Lazio della Guardia di Finanza non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– del provvedimento del Comando Provinciale Roma della Guardia di Finanza prot. 62373 in data 10.02.2015, notificato in data 11.02.2015, di comunicazione del cambio di incarico d’autorità dal II Gruppo Roma al Nucleo di Polizia Tributaria, con decorrenza 16.02.2015;
– di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2017 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Espone dunque che, con successivo provvedimento n. 62373/15 del 10.2.2015 (notificato in data 11.2.2015), oggetto dell’odierno gravame, il Comando Provinciale della Guardia di Finanza Roma determinava “il cambio di incarico d’autorità, per esigenze di servizio del Luogotenente Omissis dal II Gruppo di Roma al Nucleo Polizia Tributaria di Roma, con decorrenza 16.2.2015”. Il 14.2.2015, con nota prot. 70383/15, il suddetto Comando Provinciale prorogava d’autorità la decorrenza dell’impugnato provvedimento di cambio di incarico al 16 ottobre 2015 in ragione di “esigenze di servizio segnalate dalla Procura della Repubblica con nota nr. 441/15 prot. CAG Sez. P.G. G.d.F. del 12.2.2015” accogliendo la citata nota presa in carico al prot. 70248/15 del 13.2.2015 del Procuratore della Repubblica di Roma.
Precisa parte ricorrente che il provvedimento impugnato veniva adottato “vista la circolare nr. 379389/09” (ovvero il testo Unico sulla mobilità del personale appartenente ai ruoli Ispettori, Sovrintendenti, Appuntati e Finanzieri).
Effettuato un primo accesso in data 16.2.2015, volto a prendere visione della documentazione amministrativa inerente al provvedimento oggi impugnato, con nota prot. 122069 del 17.3.2015, notificata il 18.3.2015, il Comando Provinciale Roma ne comunicava l’ostensione per i soli “atti relativi alla formazione del procedimento amministrativo di cui trattasi”.
Il ricorrente faceva porre a verbale di essere autonomamente venuto a conoscenza di un esposto anonimo a suo carico, che riteneva potesse essere connesso al provvedimento adottato e reiterava la richiesta di accesso a tutti gli ulteriori atti e documenti connessi al suddetto esposto.
Con nota prot. 148602/15 del 1.4.2015 il Comando Provinciale metteva a disposizione del ricorrente gli ulteriori atti richiesti, per un totale di n. 69 documenti, dall’esame dei quali il ricorrente apprendeva che a base del provvedimento di cambio di incarico sussisteva una motivazione di incompatibilità ambientale, desunta dalle dichiarazioni contenute nell’esposto anonimo sulle quali si sofferma.
Sottolinea il ricorrente che tra gli atti ostesi risulta la nota prot. 317793/14 del 18.7.2014 con la quale era stata inoltrata alle gerarchie superiori la relazione redatta dal Comandante del Omissis, suo immediato superiore, che aveva accertato l’infondatezza dell’esposto; con successiva nota prot. 411098/14 del 25.9.2014, il Comando Regionale acquisiva il parere del Comando Provinciale “segnatamente in ordine ad un’eventuale opportunità di avvicendamento” del militare in ragione della sua prolungata permanenza nel Reparto di appartenenza e/o in ragione di circostanze “potenzialmente idonee a far insorgere situazioni di incompatibilità ambientale”. Sul punto interveniva il Comandante del Omissis con nota prot. 432375/14, affermando che il rapporto di lavoro del ricorrente con il Reparto era stato interrotto dal 2009 al 2011 ed escludendo qualsivoglia situazione di incompatibilità ambientale che potesse giustificare il trasferimento. Nonostante tali indicazioni, il Comando Regionale aveva infine ritenuto (nota prot. 500637/14 del 19.11.2014) che dalla lettura dell’analisi condotta dal Comandante del Reparto emergeva “la sussistenza di lievi criticità con potenziali riflessi in termini di equilibrio dei rapporti interni al Reparto”.
Sulla base di tali presupposti, avverso i provvedimenti impugnati il ricorrente deduce articolati motivi di censura.
I. Falsità dei presupposti. Travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Eccesso di potere.
Secondo il ricorrente, non sussisterebbero i presupposti posti a fondamento del trasferimento ed in particolare la prospettata situazione di incompatibilità ambientale né alcuna proposta di avvicendamento, trasferimento o, ancora, di cambio di incarico effettuata dal Comandante ai sensi della Circolare n. 379389/09, atto, quest’ultimo, che nei casi di incompatibilità ambientale prevede peraltro che sia lo stesso superiore diretto del militare a dovere inoltrare “una dettagliata ed articolata proposta di trasferimento ai superiori gerarchici”.
II. Inosservanza della circolare n. 379389/09. Illogicità ed irragionevolezza della motivazione. Eccesso di potere.
Ai sensi della citata Circolare, “la necessità di avvicendare un militare deve essere valutata, sentita la scala gerarchica dell’interessato, sulla base di circostanziate considerazioni che, riscontrabili in atti, non si risolvano in mere clausole di stile”. Cosicché qualora il superiore gerarchico “rilevi la sussistenza di una situazione di incompatibilità ambientale che non può essere risolta se non attraverso l’adozione di un provvedimento di impiego della specie, inoltrerà una dettagliata ed articolata proposta di trasferimento ai suoi superiori gerarchici, nella quale saranno fatti constatare, in modo circostanziato e puntuale, tutti gli elementi soggettivi ed oggettivi che caratterizzano la citata situazione di incompatibilità”.
Il provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo e contrastante con la circolare indicata, nella parte in cui avrebbe disatteso e travisato le conclusioni del superiore gerarchico.
III. Assenza di reale motivazione del provvedimento impugnato. Violazione del principio di trasparenza dell’azione e degli atti amministrativi.
Con il terzo motivo di gravame, il ricorrente deduce ulteriori profili di illegittimità del provvedimento impugnato, che risulterebbe motivato con mera clausola di stile afferente alle “esigenze di servizio” e quindi carente di reale motivazione ai sensi della L. 241/90.
IV. Violazione del principio di proporzionalità.
Con l’ultimo motivo di gravame il ricorrente censura il provvedimento poiché adottato in violazione del principio di proporzionalità dell’azione e degli atti amministrativi, non avendo lo stesso preventivamente comparato le necessità organiche dell’Amministrazione e le esigenze del militare, né valutato l’esistenza di misure alternative a quella del trasferimento d’autorità.
Costituitasi, resiste l’Amministrazione intimata che chiede il rigetto del ricorso.
In particolare, con la memoria depositata in vista dell’udienza del 3 giugno 2015, l’Avvocatura si sofferma sul rilievo del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione della Guardia di Finanza 2014-2016 approvato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con D.M. 18.2.2014, posto in essere in attuazione della L. 190/2012 rubricata “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, che ha individuato i comparti “sensibili” interni al Corpo, e in quanto tali soggetti ad una maggiore “rotazione” dei militari ivi preposti, tramite “cambio di incarico d’autorità”.
Il gravame del ricorrente sarebbe da respingersi anche perché i trasferimenti d’autorità dei militari, essendo strettamente connessi alle esigenze organizzative dell’amministrazione, hanno natura giuridica di “ordini” e come tali sottratti alla normativa generale sul procedimento amministrativo (ex multis, C.d.S. n. 3602/2011, 623/2011, ed altre). In particolare essi non richiedono la motivazione come confermato anche dall’art. 1349 co. 3 del d.lgs. 66/2010 (Codice dell’ordinamento militare). Nel caso di specie ci si troverebbe di fronte ad un “cambio di incarico”, più che di un trasferimento vero e proprio (e in quanto tale assistito da ancora minori garanzie, Cons. St. 5233/2012), presso un Reparto che presenta una carenza di 48 ispettori del contingente ordinario, a fronte di un esubero di 5 militari del medesimo ruolo, nel Omissis.
Di conseguenza le esigenze di servizio non potrebbero ritenersi esaurite in una mera formula di stile.
Peraltro, “le ipotesi di incompatibilità ambientale sono riconducibili all’ambito del trasferimento per ragioni di servizio e non denotano una fattispecie autonoma di trasferimento” (Cons. St. 5538/2001); a norma della Circolare in oggetto, infine, “è escluso che il provvedimento di trasferimento abbia carattere disciplinare o sanzionatorio non essendo condizionato all’accertamento della responsabilità dell’interessato in ordine alla violazione dei suoi doveri d’ufficio”.
A seguito della produzione documentale dell’Amministrazione, il ricorrente ha proposto ulteriori censure con motivi aggiunti.
Premette che, in seguito alla notifica del ricorso in esame, il Comando Regionale, il Comando Interregionale ed il Comando Generale hanno depositato ulteriori documenti connessi al provvedimento impugnato, in particolare la nota prot. 548345 del 17.12.2014 del Comando Interregionale; la nota prot. 5925/15 del 12.1.2015 del Comando Generale; appunto del Comando Generale del 20.1.2015; nota prot. 27960/15 del 21.1.2015 del Comando Interregionale; nota prot. 33650/15 del Comando Interregionale del 26.1.2015.
Da tali atti emergerebbe la conferma che il procedimento amministrativo culminato nell’adozione del provvedimento impugnato è scaturito dall’ esposto anonimo; in particolare, in data 12.6.2014 il Comandante Provinciale avviava il provvedimento volto ad accertare la veridicità dell’esposto, con invio della relazione da parte del Comandante del II Gruppo che culminava nella nota del 25.9.2015 del Comando Regionale; il Comando Regionale concludeva per il trasferimento del ricorrente a Omissis con decorrenza 1.2.2015; ma tra gli atti conosciuti, si rinveniva la nota del 17.12.2014, con la quale lo stesso Comando dava atto che l’esposto anonimo era risultato privo di fondamento e che i rispettivi procedimenti da parte delle Procure della Repubblica di Roma e Civitavecchia erano stati archiviati, sia pure concordando sull’opportunità di disporre il trasferimento/cambio d’incarico, poi approvato dal Comando Generale con appunto del 20.1.2015 “per rimuovere una situazione di incompatibilità ambientale”.
Con i motivi aggiunti, il ricorrente deduce ulteriori vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso per le seguenti ragioni di doglianza.
I. Eccesso di potere nella figura di difetto di motivazione. Difetto di trasparenza dell’attività amministrativa. Esercizio arbitrario del potere.
Con il primo motivo aggiunto il ricorrente lamenta l’insussistenza di qualsiasi corredo motivazionale a sostegno del provvedimento lesivo, che sarebbe sorretto dalla sola clausola di stile delle “esigenze di servizio”, dunque in contrasto con la Circolare Ministero Interno n. 555/PERS/12207/5.V-3 del 20.12.2006 (a norma della quale il trasferimento “non può essere motivato solo con riferimento a generiche esigenze di servizio ma occorre dare contezza in modo puntuale delle ragioni che lo hanno determinato”).
II. Eccesso di potere nella figura di difetto di istruttoria, erroneità e travisamento dei presupposti di fatto. Contraddittorietà estrinseca tra gli atti amministrativi.
Lamenta il ricorrente l’illegittimità del provvedimento attesa la circostanza che il relativo procedimento è stato dapprima incentrato sulla necessità di rimuovere la situazione di incompatibilità ambientale venutasi a creare per i fatti narrati nell’esposto anonimo, salvo poi far proprie ragioni di prolungata permanenza e/o di esigenze di servizio presso il Nucleo di destinazione, nel momento in cui l’esposto si è rivelato infondato.
Conclude per l’accoglimento del gravame.
Le parti hanno quindi depositato proprie memorie con le quali insistono nelle relative domande ed argomentazioni; in particolare, con la memoria depositata per l’udienza pubblica del 11.12.2017, il ricorrente sostiene la sindacabilità dell’“ordine” oggetto di gravame, da parte del giudice amministrativo riguardo alla verifica della sussistenza di vizi macroscopici di illogicità e irragionevolezza, di travisamento dei fatti o di disparità di trattamento, oppure, ancora, di intento vessatorio e discriminatorio (Cons. St. 926/2013).
Nella pubblica udienza dell’11 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Nell’odierno giudizio, il ricorrente, militare appartenente alla Guardia di Finanza, si duole della illegittimità del provvedimento che dispone il proprio trasferimento ad altra sede, ritenendolo lesivo in quanto adottato in forza di ragioni di incompatibilità ambientale che afferma insussistenti secondo le articolate censure proposte nel ricorso e, successivamente, meglio articolate con i motivi aggiunti.
Secondo le difese dell’Avvocatura, il provvedimento sarebbe fondato su oggettive ragioni di servizio (rotazione tra uffici nell’ambito delle misure previste nel Piano anticorruzione, carenza di organico nell’unità di destinazione di figure con la qualifica del ricorrente, sussistenza di più figure con la suddetta qualifica nell’unità di assegnazione attuale) insindacabili in giudizio se non nei limiti di una manifesta illogicità che, nel caso di specie, non sarebbe in alcun modo ravvisabile.
Osserva il Collegio che, in linea di principio, non è revocabile in dubbio che la movimentazione del personale della Guardia di Finanza è soggetta principalmente alle esigenze di servizio ed alle valutazioni organizzative dei comandi militari aventi competenza in tal senso; nonché che le esigenze personali dei militari soggetti al peculiare regime del relativo ordinamento sono recessive rispetto alle esigenze di servizio.
Tuttavia, nel caso di specie, il trasferimento disposto con il provvedimento oggetto di gravame è scaturito da un contesto tale da comportare un oggettivo discredito per il ricorrente, in quanto di fatto conseguente ad un esposto anonimo del quale è stata esclusa ogni fondatezza e veridicità.
Sul punto, deve osservarsi, da un lato, che nel provvedimento di trasferimento e nelle corrispondenze tra i diversi livelli gerarchici interessati, non si richiama l’esigenza di una rotazione del personale come previsto dal relativo Piano di prevenzione, che solo nelle difese dell’Avvocatura viene allegato quale fondamento oggettivo dell’impugnato provvedimento.
In tutta la corrispondenza intercorsa le esigenze di servizio vengono individuate in termini generici e con formule di stile, apparendo così una giustificazione meramente formale della decisione di provvedere al trasferimento del ricorrente, confermandosi dunque l’assunto principale della tesi di quest’ultimo, secondo cui la movimentazione è scaturita dall’esposto, nonostante ne fosse stata già esclusa la fondatezza (e dunque in omaggio ad un mero “sospetto”).
Si osserva in proposito quanto segue.
L’esposto anonimo perveniva al Comando Provinciale di Roma il 12 giugno 2014, assunto in carico al prot. 257243/14; il Comandante Provinciale lo inviava al Comandante del Omissis con nota riservata personale in doppia busta del 12 giugno 2014, nr. 257329/14, recante in oggetto: “esposto anonimo”.
Il Comando Regionale del Lazio, con nota del 19 settembre 2014, prot. nr. 0401192/14 avente ad oggetto “Esposto anonimo”, trasmetteva al Comandante Interregionale dell’Italia Centrale la copia della documentazione con la quale il Comando Provinciale di Roma “ha inoltrato la relazione pervenuta dal Omissis e concernente l’esito dei riscontri sul contenuto dell’esposto anonimo; formulato riserve di ulteriori notizie….;” evidenziando che erano stati disposti accertamenti presso l’ufficio postale dal quale era stato spedito l’esposto anonimo, senza riuscire ad identificare il mittente e che l’esposto “ancorchè ritenuto privo di fondamento, è stato inoltrato anche alla Procura della Repubblica” competente per territorio.
Il Comando Provinciale di Roma, con nota del 16 ottobre 2014, prot. 445404, avente ad oggetto “esposto anonimo” (depositata parzialmente omissata) esponeva al Comandante Regionale del Lazio, con riguardo all’odierno ricorrente, che “in considerazione della sua permanenza complessiva presso l’attuale Reparto, si potrebbe anche valutare la possibilità di un provvedimento di avvicendamento nell’ambito della circoscrizione di servizio del Omissis – che valorizzi, comunque, l’elevata ed indiscussa professionalità dell’Ispettore – da adottare al termine delle importantissime, quanto delicate indagini delegate dalla Procura della Repubblica di Roma che il predetto sta ancora conducendo”.
Il Comandante Regionale del Lazio, con nota del 23 ottobre 2014, prot. 457492, avente ad oggetto “esposto anonimo” (depositata parzialmente omissata) trasmetteva le note di riferimento tra cui la nota del 16 ottobre 2014 appena riportata, e riferiva al Comandante Interregionale dell’Italia Centrale che in essa si “afferma – discostandosi dal parere contrario espresso dal Comandante di Omissis” la possibilità di operare l’avvicendamento già descritto; concludeva che “tenuto conto delle valutazioni e proposte formulate dal Comando Provinciale di Roma, che l’eventuale trasferimento….comporta la corresponsione dell’indennità di cui alla L. 86/2001…propone, salvo diverso avviso, di disporre il trasferimento di autorità..con decorrenza 1 giugno 2015. A tale ultimo riguardo, in caso di conforme avviso della S.V. il Comandante Provinciale sarà invitato ad indicare il Reparto di futuro impiego dell’Ispettore, in linea con le esigenze di servizio”.
Il procedimento si articolava, quindi, nelle ulteriori note prodotte con il ricorso per motivi aggiunti, consistenti nella comunicazione del Comando Regionale del Lazio nr. 504516/14 del 20.11.2014, rivolta al Comandante Interregionale dell’Italia Centrale, nella quale si esponeva di aver individuato, quale sede di destinazione, la Compagnia Fiumicino; la relazione del Comando Interregionale dell’Italia Centrale, rivolta al Comando Generale della Guardia di Finanza (in ordine al contenuto della quale si ritornerà oltre); l’ulteriore nota del Comando Interregionale prot. 37099 del 27 gennaio 2015, rivolta al Comandante Regionale del Lazio, nella quale si reputa l’opportunità di individuare il Reparto di destinazione del ricorrente nel Nucleo Polizia Tributaria di Roma, invece che presso la Compagnia di Fiumicino.
Dall’esame del contenuto della nota del 16 ottobre 2014 si evince con chiarezza che il trasferimento di autorità è proposto in dipendenza dell’esposto, così come dedotto e censurato con il ricorso introduttivo, tanto che si riserva a successiva iniziativa del competente Comando Provinciale l’individuazione dell’ufficio di destinazione; laddove si fosse effettivamente trattato di un trasferimento per oggettive esigenze di servizio, queste ultime avrebbero dovuto essere individuate anteriormente alla decisione di emanare l’ordine di trasferimento e non dopo, a giustificazione di un movimento già disposto.
Tutte le note in esame sono rubricate, del resto, con identico oggetto: “esposto anonimo” a conferma del collegamento genetico del movimento disposto con tale scritto.
Nella relazione del Comandante Interregionale del 17 dicembre 2014, emergono ulteriori elementi che confermano quanto già rilevato.
Nel corpo della relazione, dopo aver elencato gli adempimenti svolti dalla linea gerarchica, il Comandante riferisce che “il Comandante Regionale del Lazio..in data 23.10.2014, viste le indicazioni della sottostante Gerarchia (riportate in nota), considerato sia il periodo di permanenza … presso il Omissis, sia le circostanze emerse a seguito dei riscontri effettuati in relazione ai fatti oggetto di segnalazione anonima, potenzialmente idoneee a far insorgere situazioni di incompatibilità ambientale..proponeva di disporre il trasferimento d’autorità….”, concludendo di aver “concordato sull’opportunità di disporre il trasferimento/cambio d’incarico “d’autorità”” dell’interessato.
Giova evidenziare che, in nota, è riportato che “la Procura della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Roma iscriveva il procedimento….definitosi con provvedimento di archiviazione in data 31.07.2014” e che analogo provvedimento veniva disposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Civitavecchia.
Da tutta la corrispondenza versata in atti e dalle stesse memorie dell’Avvocatura non emerge in alcun modo quali siano quelle circostanze ritenute “potenzialmente idonee a far insorgere situazioni di incompatibilità ambientale”; neppure può ritenersi che la considerazione legata al “periodo di permanenza” in servizio possa in qualche modo spiegare in termini diversi da quelli dedotti e censurati dal ricorrente il senso della misura disposta, anche tenendo presente le deduzioni dell’Avvocatura, stante l’assoluta genericità sul punto della formulazione del testo delle note depositate in atti e sin qui esaminate.
Ne deriva che il provvedimento di trasferimento d’autorità, come dedotto, è stato disposto con eccesso di potere, non per esigenze oggettive di servizio, ma quale rimedio indiretto a contenuti accusatori che non è stato possibile verificare e riscontrare (anzi, dei quali si è riscontrata l’insussistenza, sia in sede amministrativa che da parte delle competenti Procure).
Da qui l’evidente lesività della misura per il ricorrente, che sia pure con indicazioni testuali di considerazione della professionalità “indiscussa” dello stesso, cristallizza gli effetti di un permanente alone di sospetto che è particolarmente critico ed intimamente contraddittorio ed illogico, specie in relazione a quanto indicato circa la “delicatezza” delle indagini affidate al ricorrente stesso.
Il ricorso è quindi fondato e come tale va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna l’Amministrazione resistente alle spese di lite in favore del ricorrente che liquida in euro 2.500,00 oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.